前    言

 

党的十九大报告提出要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。“放管服”改革作为全面深化改革的先手棋、转变政府职能的当头炮，是加快建设法治政府、服务型政府的有效途径，一直为党中央、国务院高度重视。通过“放管服”改革，推动政府加快适应社会主义市场经济发展要求，最大限度减少审批，多措并举加强监管，不断创新优化服务，有效激发市场活力和社会创造力，推动政府治理体系现代化。

 

近年来，按照国务院、省政府深化“放管服”改革要求，商丘市紧扣“放管服”工作重点，围绕“在放权上求实效、在监管上求创新、在服务上求提升”的总体要求，以群众和市场主体满意为工作标准，坚持把“放管服”改革作为有效应对经济下行压力的“关键一招”，加大放权力度，不断推进行政审批权力“瘦身”，制定完善权责清单，科学清理公共服务事项，持续开展“减证便民”专项行动；加强监督管理，全面落实“三集中两到位”，完善清单动态调整机制，推行“双随机一公开”监管全覆盖，强化对各类证明事项的后续监管；提高服务水平，加快推进“互联网+政务服务”，实施政务服务“五个一”制度改革，在全省率先建成了市级数据资源中心，建设了市、县（区）、乡镇（街道办事处）、社区（村）四级联动全域一体线上线下相互融合的政务服务网络体系。

 

简除烦苛，很难一蹴而就；转变职能，需要久久为功。商丘市坚持突出重点，统筹兼顾，勇于创新，保持一抓到底的韧劲，不断在更大范围、更深层次推进“放管服”改革。通过权力事项的“破”、监管体系的“立”与智能服务的“创”，有效推动了简政放权，转变了政府职能，规范了审批行为，进一步降低制度性交易成本，切实为商丘经济社会又好又快跨越发展营造了审批简、监管严、服务优的发展环境，极大方便了群众和企业办事创业，以看得见摸得着的成效增进了人民群众的改革获得感。

 

一、“放管服”改革的意义

 

“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”是指各级政府下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权，厘清多个部门重复管理的行政权。“管”是指政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”是指转变政府职能，减少政府对市场的干预，将市场的事推由市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体运行成本，促进市场主体的活力和创新能力。

 

“放管服”三管齐下改革思路的提出，不是一蹴而就的，而是一个随着政府改革的深入，逐步提出和完善的过程：2014年国务院政府工作报告提出“进一步简政放权，这是政府的自我革命”，2015年国务院政府工作报告扩展为“加大简政放权、放管结合改革力度”，2016年国务院政府工作报告进一步提出“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”，2017年国务院政府工作报告强调，必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革，一定要让企业和群众更多感受到“放管服”改革成效。从简政放权，到放管结合，再到优化服务，既是对政府职能转变的一个认识深化过程，也是政府改革走向成熟和体系化的过程，标志着政府改革从以前的“头痛医头、脚痛医脚”向“标本兼治”转变。“放”、“管”、“服”是政府职能转变的不同方面，相互促进、相辅相成，如果要想实现政府职能转变的整体功效，就必须协调推进。

 

“放”是前提。现阶段的政府职能转变，都是以简政放权为前提的。如果不进行简政放权，不改变过去的“大政府”职能配备模式，政府什么事情都想管，什么事情都要审批，必然导致政府“忙于”事前审批环节，而对事中、事后的监管环节无暇顾及。因此，政府要想提质增效、提升服务水平，首先就必须改变传统的政府职能配备模式，改变过去“重审批、轻监管”的管理模式，将一些不该管、管不好的职能下放出去或是精简出去，将有限的资源用在该管的事情上面，这就是简政放权。简政放权是政府传统管理模式解套的第一环，只有这个环节突破了，才有可能进行放管结合和优化服务。

 

“管”是基础。“放”和“管”是有机统一，“放”并不是不“管”，而是将那些不该管也管不好的事情放出去，集中精力把该管的事情管好。简政放权，可以理解为“简”和“放”两个方面，一个是将部分原本由政府履行的职能从政府中精简出去，转移给社会或其他公共管理主体去履行，另一个是将部分原来由上级政府履行的职能下放给下级政府或基层政府去履行。放管结合就是要求在简政放权过程中，要针对不同形式的简政放权，采用不同的管理方式，实现简政放权的效果。对于“简”的职能，应该加大对承接主体的监管力度，做好社会组织承接政府职能转移的监督与评估，并为社会组织的健康有序发展提供良好环境。对于“放”的职能，应该加大对下级政府或基层政府履行下放职能的监管力度，避免出现管理“真空”。

 

“服”是目的。优化服务是政府职能转变的最终目的所在，这是由人民政府服务于民的本质属性决定的。党的十八大以来，多次提到政府改革的目标是建设服务型政府，优化服务的提出，进一步明确了政府职能转变的目的所在。优化服务既为简政放权和放管结合提供了标准，同时也对简政放权和放管结合提出了具体要求，即在简政放权和放管结合过程中，要注意服务水平的提升。

 

二、商丘市“放管服”改革开展情况及阶段性成果

 

近年来，商丘市始终把“放管服”改革作为简政放权、推进政府职能转变的突破口，紧扣“放管服”工作重点，坚持多管齐下、系统推进，着力推进简政放权，建立健全权力清单体系，创新简化优化公共服务，取得了较好的工作成效，进一步减轻了群众负担，走出了一条优化环境、服务发展的路子。2017年全市市场主体总量达到330159户，新增69847户，同比增长15.79%；1-11月份，全市社会消费品零售总额同比增长12.4%，居全省第2位；固定资产投资同比增长12.4%，居全省第2位；一般公共预算收入同比增长14.3%，居全省第4位；主要经济指标增速持续高于全省平均水平。

 

（一）简政放权，激发市场活力。

 

以“放”字当头做减法，坚持“能减则减、该放尽放”的原则，重点聚焦与企业生产经营活动关系紧密、与群众生活密切相关的事项，还权于市场、还权于企业、还权于行业组织，最大限度地减少政府对微观事务的管理，为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，有效激发了市场活力和社会创造力。

 

1、精简行政审批事项。2014年以来，商丘市先后5次优化调整市级行政审批事项，市级原保留行政审批事项214项，减少185项，精简达65.8%，承接国务院和省政府下放行政审批事项52项，按照有关法律、法规规定调整列入行政许可事项15项，取消和调整了33项非行政许可审批事项，全市不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。调整后，市级保留行政审批事项96项；同时，再造和优化审批流程，按照能够并联的不串联审批，能够即时办理的按照即办件办理，最大限度地减少群众和企事业单位办事流程，对行政审批事项办理时限进一步压缩，减少行政审批事项前置条件及申请材料30项，审批时间比法定时间平均压缩三分之一以上，即办件达到30%。

 

2、建立政府权责清单。2015年，商丘市坚持“法治、精简、效能、严控”的原则，按照行政处罚、行政强制、行政征收等八大类划分标准，全面梳理政府各部门直接面对公民、法人和其他组织行使的行政职权，彻底摸清了市县政府权力“家底”，市级原保留4986项行政职权，依法减少2248项，保留2648项，精简达46%；各县（区）原保留22417项行政职权，依法减少4774项，保留17643项，精简达21.3%，平均每个县（区）保留2200项左右。按照权责一致、有权必有责的要求，编制了权责清单，明晰了与行政权力一一对应的责任事项和追责情形，为推动各部门全面正确履行职能，实现政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，建设法治政府和服务型政府奠定了基础。2017年，按照《商丘市人民政府办公室关于印发商丘市权责清单动态调整和行政职权运行监督管理办法（试行）的通知》要求，根据法律法规立改废释、机构和职能调整情况，及时对部门权责清单进行了动态调整，调整后市级行政职权保留2766项。

 

3、清理规范中介服务事项。2016年3月底商丘市在全省率先完成了行政审批中介服务事项清理工作。2017年6月份，商丘市对照取消下放和调整的行政审批事项，对所涉及的行政审批中介服务事项再次进行了清理规范，其中：取消4项、调整4项、新列入6项。清理规范后，市级共保留27项行政审批中介服务事项。对保留的事项逐一编制清单，明确中介服务项目名称、设置依据、实施机构、服务时限、收费依据和收费标准等，进一步精简了工作流程。

 

4、开展“减证便民”专项行动。最大限度清理各类证明事项，先后经过部门自纠自查、集中联合审议、公开征求意见、部门核对确认、合法合规性审查等程序，市本级取消证明事项216项，保留17项，精简92.7%；区级均取消证明事项189项，保留12项，分别精简94.0%；县级平均取消证明事项282项，保留13项，平均精简95.6%。在大幅取消各类证明、给基层减负的同时，坚持疏简结合，对取消的各类证明，全部明确了清理后的办理方式，并及时调整权责清单的有关申请材料，确保群众办得了事、能办成事。经过扎实细致的工作，商丘市在全省率先完成了市县两级证明事项清理规范工作，得到了省编办的充分肯定，有关工作情况被中央编办、《省政府工作快报》、商丘日报等进行了专题报道。

 

（二）公正监管，规范权力运行。

 

厘清监管职责，破解“监管迷茫”，坚持法治、公平、责任意识，创新监管方式方法，建立统一监管平台，抓好事中事后监管，做到公开透明，压缩权力寻租空间，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。

 

1、全面实施“双随机一公开”监管制度。商丘市改变传统检查监管方式，建成了全省首个市、县（区）统一的“双随机一公开”监管平台，公开公示全市1079项随机抽查事项，录入完善了111860条企业名录和4797位执法人员；全市各级具有行政执法检查职能的部门都通过该平台设置抽查事项、抽查比例，随机确定检查对象和执法检查人员，开展随机抽查，并及时公开检查结果，最大限度压缩检查自由裁量权，强化部门的事中事后监管责任，促进公开、公平、公正执法，确保监管实效。

 

2、切实加强事中事后监管。完善了常态化监管机制，按照审批、管理和监督相分离的要求，加强行政审批事中事后监管，进一步转变重审批、轻监管的理念，根据不同类型行政职权的事中事后监管重点，明确监管的对象、内容、方式、措施、程序以及工作要求，强化部门事中事后监管责任，确保每一项取消下放的行政审批事项能够落到实处。加强督促检查，确保各县（区）、各部门严格按照公布的权责清单行使职权，严格按照审定的运行流程图办事，对发现的问题建立整改台账，强化跟踪指导，杜绝明放暗留、边减边增、明减暗增等清单之外“乱用权”问题。

 

3、推进集中办理，打造阳光政务。推进行政审批标准化建设，提升政务服务质量，规范政务服务行为，打造通用基础标准、业务运行标准、管理标准、工作标准等四大体系，全面落实“三集中两到位”，市级政务服务事项全部进驻市行政服务中心受理办理，实行审批专员制度和一枚印章管审批，解决了审批时间长和盖章多、收费多、中介多、材料多的“一长四多”突出问题。调整市行政服务中心窗口布局、设立综合受理窗口，再造和优化审批流程，大力推行即办件办理，最大限度地减少群众和企事业单位办事流程。在政府门户网站和政务服务网，集中全面公开行政审批事项清单、权责清单、行政审批中介服务事项清单等各类权力清单，让政府部门亮亮“家底”，能做什么、不能做什么，该谁管谁管、该谁办谁办一目了然。

 

（三）优化服务，提高办事效率。

 

坚持创新服务方式，实施政务服务“五个一”制度改革，实行“一网公开、一网通办、一证通行、一窗服务、一号接通”，实现政务服务事项就近能办、同城通办、异地可办，推动服务流程显著优化，服务模式更加多元，服务渠道更为通畅，群众满意度显著提升，政府政务服务水平全面提高。

 

1、加快推进“互联网+政务服务”，全面实施政务服务“五个一”制度改革。商丘市以让群众和企业办事“一窗受理、一网通办、一次办结”为目标，在全省率先建设了市级数据资源中心、建成了市、县（区）、乡镇（街道办事处）、社区（村）四级联动全域一体线上线下相互融合的政务服务网络体系。一是一套清单管权力，让权力在阳光下运行。严格实行政府部门行政权力清单管理制度，将行政审批事项清单、权责清单、公共服务清单、行政审批中介服务事项清单、行政事业性收费清单、政府性基金和政府定价或指导价经营服务性收费清单等各类权力清单的事项名称、办理依据、条件、程序、时限和收费依据标准、监督电话等通过网上政务大厅和实体政务大厅向社会公开，让社会公众了解什么事情该找哪个部门、需要提交哪些材料、具体怎么办，接受社会监督。二是一个中心管数据，让数据多跑路、群众少跑腿。建设市级政务数据资源中心，第一批整合了市工商局等13个部门数据资源，加快推进人口、法人、证照、地名地址信息、宏观经济和地理空间信息等基础信息数据库建设，使部门数据之间能够做到互通有无，最大限度地激发数据的使用价值，变“群众跑腿”为“数据跑路”，从根本上解决行政效率低下的问题。三是政务服务一张网，打造全天候、不下班的政府。依托互联网和电子政务外网，建设完成了政务服务网， 6月 30日 商丘网上政务服务平台上线运行，市直36个部门（单位）、8个县（区）的2223项政务服务事项，均开通了网上申办、一站式登录、事项模糊检索、在线评价、短信提醒、电子监察等服务功能，为群众和企业提供了“一站式、全天候、全覆盖”便捷办事的新渠道。四是一个平台到社区，让群众办事方便、就近能办。将网上政务服务平台延伸到社区，将涉及居民社会保险、社会救助、各类证明等政务服务事项下沉社区办理。首批将30项办事项下沉社区办理，并以清单形式进行公开公示，打造网上网下结合的服务体系，真正有效解决企业和群众“办事难、办事慢、办事繁”的问题。五是一条热线连百姓，让群众随时监督、反映问题。整合政府各部门服务热线、公共服务平台、服务网络，在全省率先启动12345政府热线建设，整合政府各部门服务热线、公共服务平台、服务网络， 9月 12日 商丘市12345政府服务热线开通试运行，集中受理和回复公众对政府部门的咨询、建议、求助、投诉、举报等事项，平均每天接听来电2600多次，受理有效事项223件，办结216件，取得了良好的社会效果，“12345，有事找政府”的口号在群众中间也越传越广、越来越响亮。

 

2、理顺不动产登记交易体制机制，让群众办事更加方便。一是理顺体制机制。坚持改革创新，积极推行“交易+登记”一体集成模式。在市房地产产权交易管理处的基础上成立市不动产登记交易中心，实行交易、登记“一站式”服务，切实解决了不动产登记、交易来回跑路的问题，最大程度实现了不动产登记、交易工作的有序衔接、平稳过渡。二是方便群众办事。按照为民、便民、利民的原则，优化设置不动产登记交易业务窗口、综合受理窗口，实行并联审批，申请人可以在一个窗口同时办理多种业务，无需重复排队。同时，进一步精简申请材料、规范业务流程、压缩办理时限，实现“六个统一”，即统一受理、统一审核、统一登簿、统一收费、统一发证、统一归档，极大提升了行政效能。三是线上线下融合。探索推行“互联网+登记交易”模式， 6 月27日 ，正式启用了不动产登记便民服务系统，全面开通不动产登记的网上预约、预审和查询等功能，对内方便工作人员办理业务时进行信息查验，对外实现了住房证明网上申请、邮寄送达；同时开通微信公众平台，方便群众更便捷了解不动产登记政策法规、办事指南、业务查询等相关信息。2017年，商丘市共发放不动产权证书47350本，不动产登记证明84230份。

 

3、推进事项高效办理。不断优化流程，精简环节，缩短时限，围绕压缩企业申请事项办理时间、加快投资项目审批速度、方便群众办事等，提出明确的量化指标，最大限度地缩短企业和群众办事时限，简化企业和群众办事流程。同时对行政审批事项办理时限进一步压缩，每个事项平均缩短4.8个工作日，确保了各审批环节在实际工作中“不增、不减、不拖”。

 

（四）创新手段，积极推动配套制度改革。

 

1、持续推进商事制度改革，放宽市场准入。完善对市场主体有监管权的部门清单和检查事项清单，积极清理规范涉企收费。取消最低注册资本限制，实行注册资本认缴制；清理工商登记前置审批事项，推行“先照后证”登记制度；放宽住所登记条件，申请人提供合法的住所使用证明即可办理登记，允许“一址多照”、“一照多证”；全面推行“多证合一”、“一照一码”，探索实行电子证照；下放注册登记权限。加强知识产权保护，建立面向创新者专利申请绿色通道，鼓励单位和个人依法采取专利入股、质押、转让、许可等方式促进专利实施获得收益。对市工商局注册登记审批程序进行调整，实行独立审核登记制，进一步压缩办结时间，由原来的5个工作日压缩到3个工作日。为更好地服务企业，开通了“商丘工商”微信公众平台，每周定期发布登记政策、办事指南等热点资讯，在线办理企业名称核准、企业信息查询、企业年报等工商业务，让市场主体实现了“掌上”查政策、办业务。

 

2、扎实做好职业资格制度改革，加强监督管理。商丘市认真开展职业资格清理改革工作，全面摸清了职业资格底数，对于已经取消的职业资格许可和认定事项，加强跟踪督查，强化了职业资格监督管理，推动了职业资格管理改革，维护了技能人员的合法权益。认真开展职业资格清理工作，做到上级规定取消的全部取消；坚持贯彻国家职业资格标准，发放职业资格证书；实行国家职业资格目录清单管理制度，清单之外不再开展职业资格许可和认定工作；完善职业资格考试和职业技能鉴定制度，着力解决“挂证”、“助考”、“考培挂钩”等问题。

 

3、深入推进投融资体制改革，拓展融资渠道。清理规范整合投资项目审批事项，进一步下放政府投资项目审批权限，进一步优化投资审批流程，简化项目审批前置条件，依托投资项目在线审批监管平台开展企业投资项目并联核准。实行网上并联核准审批制度，按照并联办理、联合评审的要求，积极探索多评合一、多审合一、联合验收等新模式。进一步明确政府投资范围，优化政府投资安排方式，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。完善政银企社合作对接机制，协调金融机构加大对基础设施、产业发展等领域重大工程的支持力度。积极争取国家专项建设基金，通过资本金注入、股权投资等方式，支持商丘市重点领域项目。完善外商投资和境外投资管理制度，优化审批流程，提高服务效率，促进投资便利化。与财政等有关部门加强协调配合，积极推动政府和社会资本合作（PPP），不断完善我市PPP项目库，并适时对社会公开。加快推进企业资产证券化、信贷资产证券化，盘活存量资产，服务投资兴业。积极开展与央企合作项目，充分利用央企的特殊优势和实力，不断扩大合作领域。2017年以来，商丘市与央企合作项目55个，总投资800亿元，其中央企投资707亿元。

 

三、突出重点，坚持不懈推动“放管服”改革

 

（一）持续开展“减证便民”行动。

 

一是实行清单管理。对保留的证明事项，严格实行清单化管理，并通过市政府网站、市编办网站、各部门网站及市行政服务大厅向社会公布；没有列入清单的证明，不得要求企业、群众在办事、创业过程中提供；对取消的证明事项，做好后续衔接工作；因法律法规调整需要增设或调整的，要按照法定程序进行必要性、合理性、合法性审查论证，由市政府批准公布。二是方便群众办事。健全完善公民个人信息数据库、法人信息数据库，推动跨部门、跨区域、跨行业权力服务事项信息互通共享；加强与各相关部门沟通，研究制定统一的证明模板，纳入网上自助办理，群众可以通过商丘政务服务网开具证明，并自助下载打印。三是加强监督管理。通过随机抽查、卷宗评查等方式，对证明清理工作落实情况开展监督检查；同时，商丘市12345政府服务热线已经开通运行，对擅自增加证明事项、逾期回复征询请求或在保留的证明清单外要求申请人提供证明的，群众还可以拨打热线进行投诉，一经核实，将严肃追究有关单位和负责人的责任。

 

（二）加大督查力度，确保“放管服”改革落到实处。

 

一是全面推行“双随机一公开”监管。加大对各部门使用“双随机一公开”监管平台的督导力度，督促各部门全面推广应用“双随机一公开”监管平台。完善监管的配套措施，建立健全市场主体诚信档案，推动部门、行业和县（区）信用信息系统互联共享。二是全面开展“三十五证合一”改革。认真执行全省“三十五证合一”改革，全面实行“三十五证合一、一照一码”，以“减证”促“简政”。着力抓好三个重点，即能合尽合、该减则减、能放尽放；优化程序，做到“一表申请、一窗受理、一网归集、一套材料”；提高效率，推行全程电子化登记模式，打造“互联网+”模式下方便快捷、优质高效的政务服务体系。三是强化监督检查。进一步健全督查考核机制，将“放管服”改革纳入绩效考核体系，采取随机抽查与全面督查、常规检查和明察暗访相结合的方式，着力解决好下放事项的有效衔接问题，杜绝明放暗留、边减边增、明减暗增等情况的发生。同时，加大对取消、下放事项的业务培训和指导督查力度，明确相应的监管措施，确保承接部门实现正常运转。

 

（三）加快推进政务服务改革。

 

围绕2017年年底实现全市电子政务服务平台有效运行，加快推进政务服务平台建设和应用，完善网上政务服务平台功能。一是督促有关部门全面推广应用。加大网上政务服务平台的宣传力度，提高群众知晓率。全面推广应用政务服务平台办理业务，对已录入网上政务服务平台的依申请政务服务事项全部推进网上受理、网上办理；对使用自建系统的部门，同步将审批事项二次录入到网上政务服务平台进行办理，督促各级各部门积极与网上政务服务平台进行系统对接，及时主动和上级部门沟通系统对接工作，完成所有政务信息系统对接。二是加快推进政务信息资源整合共享。建设全市统一的政务资源共享平台，加快市直各部门业务系统与市政务信息资源中心的动态对接，各级各部门加快相关信息资源的采集、共享和交换工作，认真编制本部门信息系统整合实施方案，及时完成实时对接任务。三是加快爱商丘APP建设。以资源整合为核心，以需求为导向，统筹规划，分步实施，建设涵盖政务服务、交通服务、司法服务、医疗服务等便民服务事项在内的移动互联网端应用APP。四是完成全市统一的市、县（区）、乡镇（街道办事处）三级政府协同办公系统建设。按照集中、统一、节约的原则，依托电子政务平台，建成覆盖市、县（区）全部政府机构和乡镇（街道办事处）的跨层级、跨部门公文传输、文件会签及数据交换、信息共享、业务协同为一体的自动化办公系统。

 

结 束 语

 

“放管服”改革永远在路上，只有进行时，没有完成时。下一步，商丘市将认真贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照马上办抓落实推进工作机制要求，持续推进“放管服”改革，以“放”字当头做减法，重点聚焦与企业生产经营活动关系紧密、与群众生活密切相关的事项，最大程度地减少政府对微观事务的管理；在监管上做“加法”，着力构建权责明确、公正公平、透明高效、法治保障的事中事后监管体系；在优化服务上做“乘法”，把优化服务作为政府职能转变的最终目标，以扎扎实实的成效推动党的十九大精神在商丘落地生根、开花结果。